Deutschland

[DE] Reform der Filmförderung in Deutschland: Bundesbeauftragte für Kultur und Medien legt Referentenentwurf vor

IRIS 2024-4:1/21

Dr. Jörg Ukrow

Institut für Europäisches Medienrecht (EMR), Saarbrücken/Brüssel

Am 12. Februar 2024 legte die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) Claudia Roth den Referentenentwurf eines Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (FFG-E) vor. Mit dem Entwurf zur Reform der Filmförderung in Deutschland soll die Effizienz und Transparenz der Förderverfahren gesteigert und der damit verbundene Bürokratieaufwand gesenkt werden.

Im ersten der insgesamt sechs Teile des Gesetzentwurfs werden Aufbau und Organisation der Filmförderungsanstalt geregelt. Die Filmförderungsanstalt (FFA) fördert nach § 1 Abs. 1 des Gesetzentwurfs in der Rechtsform einer bundesunmittelbaren rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts als bundesweit tätige Filmförderungseinrichtung die Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland. Die Aufgaben der FFA bleiben durch die Gesetzesnovelle im Wesentlichen unverändert. Es wird in dem Entwurf ergänzend klargestellt, dass die Beratung der Bundesregierung durch die FFA auch Fragen zu technologischen Entwicklungen mit Auswirkungen auf die Film- und Kinowirtschaft einschließlich der Entwicklungen im Bereich Künstliche Intelligenz umfassen soll. Eigenständig wird geregelt, dass die FFA darauf hinzuwirken hat, dass die Film- und Kinowirtschaft ökologisch nachhaltiger wird.

Nach § 3 FFG-E soll die FFA zur Aufgabenerfüllung auch weiterhin Förderhilfen gewähren und sich an anderen Einrichtungen beteiligen können, wenn die oberste Bundesbehörde für Kultur und Medien dem zustimmt. Die FFA darf auch weiterhin zwei- und mehrseitige Kooperationsvereinbarungen mit den für die Filmförderung zuständigen Stellen anderer Staaten und mit den Filmfördereinrichtungen der Länder abschließen, um deutsch-ausländische Filmprojekte zu unterstützen.

In § 4 FFG-E zu Dienstleistungen für andere Einrichtungen ist vorgesehen, dass die gesamte Förderung des Bundes mit Wirkung zum 1.1.2025 und damit zeitgleich zum Inkrafttreten dieses Gesetzes unter dem Dach der FFA gebündelt und von ihr abgewickelt werden soll. Die FFA soll dabei gegen Erstattung der Kosten Aufgaben der Film- und Medienförderung der Bundesregierung übernehmen. Dies betrifft insbesondere die Übernahme der sog. „Kulturellen Filmförderung“ der BKM, kann perspektivisch aber auch die Übernahme anderer Medienförderungen, etwa im Bereich Games, betreffen.

Als Organe der FFA sollen nach Maßgabe der §§ 5 bis 25 FFG-E auch weiterhin der Verwaltungsrat, das Präsidium und der Vorstand wirken. Die Zusammensetzung des Verwaltungsrats soll dabei an die aktuellen filmwirtschaftlichen Entwicklungen angepasst werden, wobei der Verwaltungsrat im Interesse seines effizienten Arbeitens zahlenmäßig überschaubar bleiben soll. Die Mitglieder des Verwaltungsrats werden für eine Amtszeit von 5 Jahren von der zuständigen obersten Bundesbehörde für Kultur und Medien berufen und sind weisungsunabhängig. Nach § 10 Abs. 2 FFG-E entscheidet der Verwaltungsrat nun auf Vorschlag des Vorstands über Förderhilfen gemäß § 3 Abs. 2 FFG-E, soweit nicht der Vorstand hierfür zuständig ist. Ein Ziel der Gesetzesnovellierung ist es, dem Präsidium die Rolle eines reinen Aufsichtsorgans zuzuweisen und damit die Aufgabenzuweisung innerhalb der FFA klarer auszugestalten. Förderentscheidungen, die bisher dem Präsidium oblagen, sollen daher zukünftig (bis zu einem Betrag von 150.000 EUR) dem Vorstand oder (ab einem höheren Betrag) dem Verwaltungsrat obliegen. Für diese Entscheidungen kann der Verwaltungsrat Förderkommissionen gemäß § 13 FFG-E einsetzen und die Entscheidungen entsprechend delegieren. Demgegenüber sollen die bisher in §§ 20 ff. FFG geregelten ständigen Förderkommissionen wegfallen.

Dem Präsidium verbleibt die Überwachung des Vorstandes. Der nach § 21 FFG-E aus einer Person bestehende Vorstand, der mindestens eine Stellvertretung hat, wird von dem Verwaltungsrat für eine Amtszeit von 5 Jahren ernannt und darf wie auch die Beschäftigten der FFA nicht aktiver Marktteilnehmer sein. Er hat nach § 22 FFG-E die Beschlüsse des Verwaltungsrates und des Präsidiums umzusetzen und vertritt die FFA gerichtlich und außergerichtlich. § 38 FFG-E wurde in Anlehnung an entsprechende übliche Regelungen für andere öffentlich-rechtliche Anstalten neu aufgenommen. Danach veröffentlicht die FFA die für die Tätigkeit im Geschäftsjahr gewährten Bezüge des Vorstands sowie seiner Stellvertretung. Dies gilt auch für nicht unerhebliche Vergütungen für Nebentätigkeiten der genannten Personen.

Die FFA bestellt zukünftig nach § 26 Abs. 1 FFG-E einen Diversitätsbeirat. Der Beirat berät die FFA nach § 30 FFG-E bei Fragestellungen zu Diversität, Inklusion und Antidiskriminierung. In Betracht hierfür kommen insbesondere Maßnahmen betreffend die Schulung von Personal, Organen und Förderkommissionen sowie Fragestellungen zur deren Besetzung. Zudem wirkt der Beirat bei der Richtlinie zu Anreizen zur Steigerung der Diversität mit.

Im Bereich der Förderung soll über § 46 FFG-E der Zugang zu barrierefreien Fassungen von geförderten Filmen deutlich verbessert werden. Hierzu wird in Absatz 1 der Regelung für die Herstellung von geförderten Filmen die Pflicht eingeführt, den Film in allen Endfassungen als barrierefreie Fassung herzustellen sowie diese Fassung bis zur jeweiligen Erstauswertung auch auf allen Verwertungsstufen zugänglich zu machen. Für den Verleih gilt die Pflicht gleichermaßen, jedoch nur für die Verwertungsstufen, für die dem Verleihunternehmen die Verwertungsrechte übertragen wurden. Förderhilfen für die Digitalisierung von Filmen dürfen zudem auch weiterhin nur gewährt werden, wenn bis zur Erstaufführung in einem Kino wenigstens eine Endfassung des Films als barrierefreie Fassung hergestellt wird. Hinsichtlich der Wiedergabe von barrierefreien Fassungen im Kino haben sich mobile Anwendungen zum Abspiel auf Nutzerendgeräten durchgesetzt. Daher wird in § 46 Abs. 2 FFG-E gesetzlich die Möglichkeit geschaffen, der Pflicht auf Zugänglichmachung auch über das Angebot der barrierefreien Fassung auf einer App gerecht zu werden. Die digitalen Anwendungen müssen dabei barrierefrei im Sinne des § 4 Behindertengleichstellungsgesetz sein.

Die Förderung von Filmproduktionen nach dem Filmförderungsgesetz wird in den §§ 61 ff. FFG-E umfassend reformiert. Sie soll zukünftig allein im Wege eines automatischen, erfolgsbasierten Fördermodells erfolgen und die bisherige selektive Entscheidung einer hierfür eingesetzten Förderkommission ablösen. Die Produktionsförderung soll dabei an den wirtschaftlichen und kulturellen Erfolg bereits produzierter Filme anknüpfen und damit automatisch die Hersteller erfolgreicher Filme belohnen. Die automatische Produktionsförderung soll als alleiniges Instrument im Filmförderungsgesetz verankert werden, um neue Filme schneller und verlässlicher finanzieren zu können. Durch den Wegfall des Instruments der selektiven Projektfilmförderung soll die automatische Produktionsförderung finanziell besser ausgestattet werden. Durch das Absenken der Besucherschwellen soll darüber hinaus der Zugang zur Produktionsförderung deutlich erweitert werden, sodass künftig mehr Hersteller von dieser Förderung profitieren können. Auch drehbuchschreibende und regieführende Personen sollen künftig am Erfolg der von ihnen geschriebenen bzw. inszenierten Filme beteiligt werden.

Auch die Absatzförderung nach dem Filmförderungsgesetz soll umfassend reformiert werden und wird in den §§ 101 ff. FFG-E insbesondere aus Gründen der Verwaltungs- und Fördereffizienz sowie erhöhter Planungssicherheit für die Antragstellenden in eine reine erfolgsbasierte Referenzförderung umgeformt, die finanziell besser ausgestattet werden soll. Die bisherige Verleihprojektförderung sowie die Video- und Vertriebsförderung sollen demgegenüber entfallen. Um der Bedeutung des Auslandserfolgs für den deutschen Film trotzdem gerecht zu werden, sollen alternative Förderkonzepte außerhalb des FFG erarbeitet werden.

Die in §§ 113 ff. FFG-E vorgesehene Kinoförderung entspricht in wesentlichen Teilen der bisherigen Kinoprojektförderung. Wesentliche geplante Änderung ist, dass auch hier die Förderentscheidung zukünftig nicht mehr von einer Kommission getroffen werden soll. Vielmehr soll eine Förderung bei Vorliegen der Fördervoraussetzungen und Verfügbarkeit von Fördermitteln erfolgen. Dadurch soll auch die Kinoförderung, obwohl sie weiterhin eine Projektförderung bleibt, einen gewissen Automatismus entfalten und durch ein Mehr an Transparenz, Effizienz und Planbarkeit geprägt sein.

In seinem vierten Teil befasst sich der FFG-E mit der Finanzierung der FFA. Die Anstalt soll sich nach § 121 Abs. 1 FFG-E auch weiterhin im Wesentlichen durch die Erhebung einer in den §§ 122 ff. FFG-E nach Untergruppen von Abgabeschuldnern differenziert ausgestalteten Filmabgabe finanzieren. Für den Bereich der Kinos wird die Erhebung der Abgabe im Entwurf von einer leinwandbezogenen Abrechnung je Spielstelle auf eine kinobasierte Berechnung umgestellt, um die Leistungsfähigkeit dieser Abgabeschuldner besser widerzuspiegeln. Die wesentliche geplante Neuregelung ist insoweit der Wegfall der Privilegierung, dass jeweils bis zu 40% der jeweiligen, unterschiedlich ausgestalteten Filmabgabe der verschiedenen Typen von Fernsehveranstaltern nach den §§ 130 bis 132 FFG durch Medialeistungen erbracht werden kann. Durch die wachsende Bedeutung der Videoabrufdienste bei der Einnahmengenerierung wie bei der Bewerbung von Filmen ist aus Sicht der BKM eine unmittelbare Konkurrenzsituation zwischen Videoabrufdiensten und Fernsehveranstaltern entstanden, die es nicht mehr rechtfertigt, dass eine der Gruppen einen Teil der Abgabe durch Medialeistungen ersetzen darf, die andere jedoch nicht. Eine Ersetzungsbefugnis für Medialeistungen für beide Gruppen von Abgabeschuldnern kommt aus Sicht der BKM nicht in Betracht, weil anderenfalls ein grobes Missverhältnis zwischen den Abgabezahlungen der Kinos einerseits und den Barleistungen der Fernsehveranstalter und der Anbieter von Videoabrufdiensten andererseits entstünde. Gerade vor dem Hintergrund der stark gewachsenen Bedeutung der Auswertung von Kinofilmen im Home-Entertainment-Bereich wäre dies aus Sicht der BKM nicht gerechtfertigt. Ob diese Betrachtungen der BKM überzeugen, ist auch unter dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG Gegenstand fortdauernder Kontroversen.