Russische Föderation

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte: Ecodefence und andere gegen Russland

IRIS 2022-8:1/29

Dirk Voorhoof

Menschenrechtszentrum, Universität Gent und Legal Human Academy

Am 14. Juni 2022 fällte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ein Urteil, in dem er eine grobe und systematische Verletzung des Rechts auf Vereinigungsfreiheit in Verbindung mit dem Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit, wie durch Artikel 11 und 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geschützt, durch den russischen Staat feststellte. Die Klagen von 73 Nichtregierungsorganisationen (NRO), die in 61 Beschwerden formuliert wurden, betrafen alle das Gesetz über ausländische Agenten von 2012. Der EGMR stellte fest, dass die Beschränkungen, die die russischen Behörden den als „ausländische Agenten“ eingestuften NRO auferlegt hatten, einen Verstoß gegen deren Meinungs- und Vereinigungsfreiheit darstellten. Einer der Beschwerdeführer war das Zentrum zur Verteidigung der Massenmedien in Woronesch, das sich dem Schutz der Menschenrechte, der Meinungsfreiheit und der Rechte der Massenmedien verschrieben hat.

Nach dem Gesetz über ausländische Agenten müssen sich russische NRO, die sich mutmaßlich an „politischen Aktivitäten“ beteiligen und „ausländische Gelder“ erhalten haben, unter Androhung administrativer und strafrechtlicher Sanktionen als „ausländische Agenten“ registrieren lassen. Außerdem müssen sie ihre Veröffentlichungen als von einer „ausländischen Agenten-Organisation“ stammend kennzeichnen und weitergehende Buchführungs- und Berichtspflichten erfüllen. Im Juni 2014 erhielt das Justizministerium die Befugnis, Organisationen nach eigenem Ermessen in das Register ausländischer Agenten aufzunehmen. Das Gesetz über ausländische Agenten hat zur Verhängung von Bußgeldern, zu finanziellen Aufwendungen, einer Reihe von Beschränkungen der Rechte der NRO, ihrer Aktivitäten und ihres Erhalts von Finanzmitteln sowie zur Einleitung von Strafverfahren geführt. Viele beschwerdeführende Organisationen wurden aufgelöst, weil sie gegen die für „ausländische Agenten“ geltenden Vorschriften verstoßen hatten, oder sie mussten ihre Selbstauflösung beschließen, weil sie nicht in der Lage waren, die Bußgelder zu zahlen, oder weil es aufgrund der ihnen auferlegten Verpflichtungen und Beschränkungen praktisch unmöglich wurde, ihre Tätigkeit fortzusetzen.

Nachdem die Beschwerdeführer die Beschlüsse des Justizministeriums und der Staatsanwaltschaft vor den inländischen Gerichten erfolglos angefochten hatten, klagten sie vor dem Straßburger Gerichtshof, dass die durch die russische Gesetzgebung über ausländische Agenten eingeführten gesetzlichen Anforderungen und deren praktische Anwendung unvorhersehbare und übermäßige Beschränkungen ihrer Meinungs- und Vereinigungsfreiheit gemäß Artikel 10 und 11 EMRK darstellten. Ihre Klage wurde durch zahlreiche Nebeninterventionen unterstützt, unter anderem vom Sonderberichterstatter der Vereinten Nationen für die Lage der Menschenrechtsverteidiger, von der Internationalen Juristenkommission, von Amnesty International und von der Media Legal Defence Initiative. Der EGMR prüfte die Klagen nach Artikel 11, ausgelegt im Lichte von Artikel 10 EMRK, unter der Prämisse, dass die Verwirklichung des Grundsatzes des Pluralismus in einer Demokratie nicht möglich ist, ohne dass eine Vereinigung ihre Ideen und Meinungen frei äußern kann, wobei der Schutz von Meinungen und der Meinungsfreiheit eines der Ziele der Vereinigungsfreiheit ist

Der EGMR stellte fest, dass das Gesetz über ausländische Agenten die Fähigkeit der beschwerdeführenden Organisationen stark einschränke, ihre Aktivitäten fortzusetzen und am öffentlichen Leben teilzunehmen und Tätigkeiten auszuüben, die sie vor der Schaffung der neuen Kategorie „ausländische Agenten“ ausgeübt hatten. Die Einstufung der Tätigkeiten von NRO anhand des Kriteriums der „politischen Aktivitäten“ habe zu inkohärenten Ergebnissen geführt und bei NRO, die zivilgesellschaftlich tätig werden wollten, Unsicherheit erzeugt, wobei die inländischen Gerichte keine schlüssigen Orientierungshilfen dazu gegeben hätten, welche Handlungen als „politische Aktivitäten“ gelten und welche nicht. Darüber hinaus entspreche die Rechtsnorm zur ausländischen Finanzierung nicht dem Erfordernis der „Gesetzesqualität“ und nehme den beschwerdeführenden NRO die Möglichkeit, ihre finanzielle Situation zu regeln. Ungeachtet der Feststellung, dass diese beiden zentralen Konzepte des Gesetzes über ausländische Agenten, so wie sie von den russischen Behörden formuliert und in der Praxis ausgelegt wurden, nicht dem Erfordernis „gesetzlich vorgeschrieben“ entsprachen und daher für die Feststellung eines Verstoßes gegen Artikel 11, ausgelegt im Lichte von Artikel 10 EMRK, nicht ausreichten, prüfte der EGMR als Teil der umfassenderen Frage, ob der Eingriff „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig“ war, weiterhin, ob die Beschränkungen der Aktivitäten der Beschwerdeführer grundsätzlich einer „zwingenden gesellschaftlichen Notwendigkeit“ entsprachen und ob sie in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen standen. Der EGMR akzeptierte zwar grundsätzlich, dass das Ziel, die Transparenz hinsichtlich der Finanzierung zivilgesellschaftlicher Organisationen zu erhöhen, dem legitimen Ziel des Schutzes der öffentlichen Ordnung entsprechen könne, stellte jedoch fest, dass die Eingriffe in das Recht der NRO auf Meinungs- und Vereinigungsfreiheit in einer demokratischen Gesellschaft nicht notwendig gewesen seien.

Der EGMR bestätigte, die Funktion der Schaffung verschiedener Plattformen für die öffentliche Debatte sei nicht auf die Presse beschränkt, sondern könne unter anderem auch von NRO ausgeübt werden, deren Aktivitäten ein wesentliches Element einer informierten öffentlichen Debatte seien. Wenn eine NRO auf Angelegenheiten von öffentlichem Interesse aufmerksam mache, übe sie eine öffentliche Kontrollfunktion aus, die ähnlich wichtig sei wie die der Presse. Die Zivilgesellschaft leiste einen wichtigen Beitrag zur Erörterung öffentlicher Angelegenheiten und ihre Aktivitäten könnten einen erheblichen Einfluss auf das ordnungsgemäße Funktionieren einer demokratischen Gesellschaft haben.

Es sei ungerechtfertigt und nachteilig, Organisationen der Zivilgesellschaft, die Gelder von ausländischen Einrichtungen erhalten hätten, als „ausländische Agenten“ zu bezeichnen, und dies habe zudem eine stark abschreckende und stigmatisierende Wirkung auf ihre Tätigkeit. Damit würden sie als aus dem Ausland kontrolliert abgestempelt, obwohl sie sich selbst als Mitglieder der nationalen Zivilgesellschaft sehen würden, die sich für die Achtung der Menschenrechte, die Rechtsstaatlichkeit und die menschliche Entwicklung zum Nutzen der russischen Gesellschaft und des demokratischen Systems einsetzen. Es gebe darüber hinaus keine maßgeblichen und ausreichenden Gründe dafür, den beschwerdeführenden Organisationen die zusätzlichen Anforderungen allein aufgrund ihrer Eintragung in das Register der „ausländischen Agenten“ aufzuerlegen. Jedenfalls würden diese zusätzlichen Maßnahmen eine erhebliche und übermäßige finanzielle und organisatorische Belastung für die beschwerdeführenden NRO und ihre Mitarbeiter darstellen und ihre Fähigkeit beeinträchtigen, ihre Kerntätigkeiten auszuüben. Der EGMR kam zu dem Schluss, dass solche zusätzlichen Anforderungen, wie sie das Gesetz über ausländische Agenten und nachfolgende Rechtsakte vorsehen, „in einer demokratischen Gesellschaft nicht notwendig“ oder dem erklärten Ziel nicht angemessen gewesen seien. Darüber hinaus sei nicht nachgewiesen worden, dass die Beschränkungen des Zugangs zu ausländischen Finanzmitteln in einer demokratischen Gesellschaft notwendig gewesen seien.

In Anbetracht des im Wesentlichen ordnungspolitischen Charakters der Verstöße seien die auf der Grundlage des Gesetzes über ausländische Agenten verhängten Sanktionen unverhältnismäßig gewesen.  Die beträchtliche Höhe der verhängten Ordnungsstrafen und ihre regelmäßige Häufung sowie die Tatsache, dass es sich bei den Beschwerdeführern um gemeinnützige zivilgesellschaftliche Organisationen handele, die aufgrund von Beschränkungen der ausländischen Finanzierung eine Kürzung ihrer Mittel hinnehmen müssten, könnten nicht als verhältnismäßig im Hinblick auf das verfolgte legitime Ziel angesehen werden. Der EGMR betonte, diese Feststellung würde umso mehr für strafrechtliche Sanktionen gelten.

Der EGMR kam einstimmig zu dem Schluss, dass die russische Regierung keine stichhaltigen und ausreichenden Gründe für die Schaffung eines Sonderstatus als „ausländische Agenten“, die Auferlegung zusätzlicher Berichts- und Rechnungslegungspflichten für als „ausländische Agenten“ registrierte Organisationen, die Einschränkung ihres Zugangs zu Finanzierungsmöglichkeiten und die unvorhersehbare und unverhältnismäßig harte Bestrafung von Verstößen gegen das Gesetz über ausländische Agenten vorgebracht habe. Die kumulative Wirkung dieser Beschränkungen - ob gezielt oder mittelbar - sei ein Rechtsvorgehen, das eine erhebliche „abschreckende Wirkung“ auf die Entscheidung habe, irgendwelche ausländischen Finanzmittel jedweder Höhe zu mobilisieren oder anzunehmen, wie unbedeutend sie auch sein mögen, und das in einem Kontext, in dem die Möglichkeiten für inländische Finanzmittel eher begrenzt seien, insbesondere in Bezug auf politisch oder gesellschaftlich sensible Themen oder im Inland unpopuläre Anliegen. Daher könnten die Maßnahmen nicht als „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig“ angesehen werden. Folglich liege eine Verletzung von Artikel 11 EMRK vor, ausgelegt im Lichte von Artikel 10 EMRK. Der EGMR sprach den meisten beschwerdeführenden NRO erhebliche Beträge für den materiellen Schaden sowie für Kosten und Auslagen und jedem einzelnen Beschwerdeführer EUR 10.000 für immateriellen Schaden zu.

Ab dem 16. September 2022 wird die Russische Föderation nach ihrem Ausschluss aus dem Europarat am 16. März 2022 keine Hohe Vertragspartei der EMRK mehr sein. Der EGMR ist jedoch weiterhin für die Prüfung von Beschwerden gegen die Russische Föderation im Zusammenhang mit Handlungen oder Unterlassungen zuständig, die eine Verletzung der EMRK darstellen können, sofern sie vor dem 16. September 2022 erfolgt sind. Daher wird dieses Urteil höchstwahrscheinlich nicht die letzte Feststellung einer Verletzung des Rechts auf Meinungs- und Vereinigungsfreiheit durch die russischen Behörden sein. Das Ministerkomitee wird weiterhin die Vollstreckung von Urteilen überwachen, in denen Verstöße der Russischen Föderation gegen die EMRK festgestellt werden, auch wenn es an Instrumenten für die Vollstreckung mangelt.