Cour de Justice des Communautés Européennes : trois affaires suédoises relatives à l'interprétation de la directive “Télévision sans frontières”

IRIS 1997-8:1/7

Jan J.C. Kabel

Institut du droit de l'information (IViR), Université d'Amsterdam

Ces trois affaires connexes concernent toutes la publicité télévisée et ont été diffusées sur TV3 (domiciliée au Royaume-Uni) par satellite vers le Danemark, la Suède et la Norvège, mais peuvent également être captées en Suède sur la chaîne nationale TV4.

L'image reste la même, les signaux acoustiques sont dans la langue du pays visé. La première affaire concerne une publicité pour un magazine pour enfants sur les dinosaures, imprimé en Italie et distribué en Suède par une filiale suédoise ( De Agostini ) d'un groupe d'affaires italien. La publicité a été diffusée dans les pays de l'Union sans soulever aucun problème. La Commission sur la Télévision Indépendante au Royaume-Uni a contrôlé le message de la publicité, qui a reçu son aval.

L'Article 11 de la Loi suédoise sur la publicité stipule que les publicités télévisées ne doivent pas viser à capter l'attention des enfants de moins de 12 ans.

Les deux autres affaires concernent des programmes de télé-achat présentant des informercials diffusés par la filiale suédoise ( TV Shop i Sverige ) du groupe de télé-achat international. Ces programmes incluent un certain nombre de déclarations qui, conformément à la loi suédoise, peuvent être considérées comme trompeuses. Le Marknadsdomstol (Tribunal de commerce) suédois souhaite demander à la Cour si les interdictions en question sont conformes au Traité CE de manière à empêcher "Télévision sans frontières" de générer de sérieux malentendus. La Cour déclare - de manière justifiée - que la formulation de la Directive est insuffisante. La question est de savoir ce que la Directive stipule exactement. En outre, "une distinction doit être établie entre les sujets couverts par la Directive et la forme associative de surveillance de l'État membre de réception." Cette forme de surveillance peut être subdivisée, d'une part, en des mesures préventives de contrôle de la diffusion et de la distribution des programmes et, d'autre part, en des mesures incidentes postérieures à la diffusion émanant d'une réelle violation. Les autres questions, accompagnées des réponses, sont les suivantes : 1. Un système de contrôle préventif total exercé par l'État membre de réception est-il généralement interdit ? Oui. 2. En ce qui concerne le sujet, est-il également interdit d'avoir un système de contrôle incident postérieur à la diffusion ? La réponse est oui. 3. Un système de contrôle incident postérieur à la diffusion exercé par l'État membre de réception est-il également interdit en ce qui concerne les sujets non couverts par la Directive ? La réponse est non.

Une réponse affirmative à la question 1 peut être déduite de l'une des récentes affaires de "Télévision sans frontières" intentée contre la Belgique (Affaire 11/95, CJCE 10 septembre 1996, voir IRIS 1997-7 : 5). La Belgique, en tant qu'État de réception, souhaitait contrôler que les sociétés de radiodiffusion qui voulaient diffuser leurs programmes en Belgique observaient bien les réglementations de l'État de diffusion, y compris la Directive. La Belgique a procédé à ce contrôle par le biais d'un système de licences, un second contrôle venant s'ajouter à celui de l'État de diffusion, que la Cour a jugé inadmissible. Contrôler si la loi nationale ainsi que les réglementations de la Directive sont bien observées revient à l'État sur le territoire duquel la société de radiodiffusion est domiciliée (principe de l'État de transmission, Article 2, sousparagraphe 2).

Si la Belgique souhaite intenter un procès décisif et rapide, la seule possibilité dont elle dispose consiste en une requête pour une décision à titre préjudiciel par cette Cour.

L'interdiction d'un second contrôle concerne également les réglementations de l'État d'émission qui ne sont pas couvertes par la Directive. Les affaires relatives à la télévision suédoise confirment cette réponse. Selon la Cour, les réglementations destinées à protéger les consommateurs et les mineurs seront renforcées par l'État membre de réception à condition que ce renforcement des réglementations n'empêche pas la diffusion effective depuis un autre État membre. Par conséquent, un contrôle total des domaines qui ne sont pas spécifiquement couverts par la Directive est donc interdit.

Dans le cas d'une règle visant à contrôler un point explicitement couvert par la Directive, les dispositions relatives ne peuvent pas être appliquées du tout (seconde question). La Directive couvre la publicité télévisée, particulièrement dans le but de protéger les mineurs. Cette règle n'inclut pas d'interdiction de la publicité visant à attirer l'attention des enfants de moins de 12 ans. Toutefois, la Suède pourrait ne pas appliquer cette règle aux publicités transfrontalières. Elle pourrait ne l'appliquer que dans le cas de publicités diffusées par une chaîne de télévision suédoise (TV4). La question la plus importante est la question n° 3 : la Directive est-elle un instrument destiné à obtenir à la dérobée une harmonisation totale des droits relatifs à la concurrence déloyale et à la protection des consommateurs ? La conclusion du conseiller juridique de la couronne semblait aller dans ce sens. (Conclusion du conseiller général de la couronne Jacobs, 16 septembre 1996, affaires jointes 34/95, 35/95 et 36/95 JOCE 1995, C101 : 2). Jacobs a plaidé que les publicités trompeuses sont également concernées par la définition de la Directive "Télévision sans frontières", soutenant que "l'objectif de la Directive "Télévision sans frontières" ainsi que de la Directive sur la publicité trompeuse est d'empêcher toute entrave secondaire concernant la publicité transfrontalière. Sur le fondement de l'Article 2 sous-paragraphe 2 de la Directive "Télévision sans frontières", cela voudrait dire que les États membres ne pourraient pas recontrôler les publicités de chaînes de télévision domiciliées dans un autre État membre et devraient se conformer aux réglementations relatives à la publicité mensongère de cet État membre.

Ce genre d'opinion ouvre la voie à une généralisation du "principe d'État de transmission" encouragé par la Commission européenne, mais ne tient pas compte des droits civils communs ni des droits domestiques internationaux de chaque État membre. Cela signifie par exemple que, dans une affaire entre deux annonceurs néerlandais relative à la diffusion d'une publicité sur RTL-4 qui peut être captée aux Pays-Bas, la loi néerlandaise ne serait pas applicable. La Cour rejette cette opinion. Les réglementations nationales destinées à protéger les consommateurs peuvent être appliquées aux diffusions d'autres États membres, si les conditions précédentes ont été respectées (pas de second contrôle au départ, pas de réglementations qui sont déjà couvertes par la Directive).

Cependant, répondre aux questions ci-dessus mentionnées ne suffit pas à régler l'affaire. Il peut se produire que certaines limitations nationales soient opposées à la liberté de mouvement des biens ou des services. Ces deux libertés jouent un rôle très important ici, dans la mesure où elles concernent un service (commercial) visant un certain produit. En ce qui concerne la liberté de mouvement, il convient d'examiner en premier lieu l'affaire Keck-Hobbel, puisque l'affaire Leclerc (CJCE 9 février 1995, Affaire 412/93 - voir IRIS 1995-3 : 5) a présenté les publicités télévisées à la Cour comme un moyen de promouvoir des marchandises ; les réglementations nationales relatives aux publicités télévisées ne peuvent être examinées en relation avec l'interdiction du Traité CE - Article 30, que si la réglementation, en s'en tenant aux faits et conformément à la loi, a la même influence sur les transactions de produits nationaux et de produits originaires d'autres États membres. La Cour laisse au juge instructeur le soin de décider si cela est réellement le cas, et le cas échéant, si les réglementations peuvent être considérées comme faisant partie des exceptions relatives à l'Article 30. Keck n'est pas mentionné en relation avec la liberté de services. De ce fait, pour l'instant, la doctrine Keck ne peut pas être appliquée aux services transfrontaliers. La Cour procède de la manière habituelle. Dans cette affaire sont concernés les services d'un organisme de radiodiffusion pour le compte d'un annonceur domicilié dans un autre État membre. Le juge instructeur doit contrôler que les restrictions suédoises concernant la radiodiffusion de la publicité sont conformes au contenu général ou aux exceptions du Traité CE - Article 56. Ce contrôle aura sans aucun doute des résultats positifs, étant donné que la Cour elle-même souligne déjà que la protection des consommateurs représente une exception valable. Dans le cas de TV4, un appel à l'Article 59 est rejeté, car TV4 est une chaîne de télévision suédoise et propose des services aux spectateurs et annonceurs suédois même si ceux-ci font partie d'un groupe international basé en Italie. En ce qui concerne la diffusion de publicités depuis l'étranger, la Suède devrait donc assouplir les mesures restrictives relatives à la publicité destinée aux enfants. Ceci mis à part, la loi suédoise peut assurément être maintenue.