Hongrie

Cour européenne des droits de l’homme : Affaire Magyar Helsinki Bizottság c. Hongrie

IRIS 2017-1:1/1

Dirk Voorhoof

Human Rights Centre, Université de Gand et Legal Human Academy

Le 8 novembre 2016, la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme a rendu un arrêt historique sur le droit d'accès aux documents publics. Elle a en effet conclu  que le refus des autorités hongroises de communiquer au Comité Helsinki hongrois, Magyar Helsinki Bizottság (MHB), des informations relatives aux activités des avocats commis d’office, portait atteinte à l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme, qui consacre le droit à la liberté d’expression. La Cour observe que les informations demandées aux services de la police étaient indispensables au MHB pour terminer son étude sur le fonctionnement du système des défenseurs publics, qu’il menait en sa qualité d’organisation non gouvernementale de défense des droits de l'homme afin de contribuer au débat sur une question qui présente un intérêt général indéniable. La Cour estime qu’en refusant au MHB l’accès aux informations en question, les autorités hongroises avaient, de manière particulièrement frappante porté atteinte au principe même des droits consacrés par son article 10, en entravant ainsi le droit de l’ONG à recevoir et à communiquer librement des informations. Cet arrêt de la Grande Chambre constitue par conséquent une victoire pour l’ensemble des journalistes, blogueurs, universitaires et organisations non gouvernementales, pour qui l’accès aux documents publics est indispensable afin qu’ils puissent mener à bien leurs enquêtes dans le cadre de leur rôle de « veilleurs publics ».  

L'article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme énonce que « [t]oute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière […] ». L’article ne mentionne cependant pas un droit d'accès aux documents publics, ni le droit de solliciter des informations. La Convention européenne des droits de l’homme ne prévoit pas un droit autonome d'accès aux informations détenues par l'Etat, ni aucune obligation correspondante pour les autorités publiques de divulguer ces informations. Toutefois, depuis 2009, la Cour reconnaît dans sa jurisprudence qu'un tel droit ou obligation peut s’avérer être un instrument indispensable pour garantir la protection effective des droits consacrés par l’article 10 (voir Társaság a Szabadságjogokért c. Hongrie (IRIS 2009-7/1), Kenedi c. Hongrie (IRIS 2009-7 : Extra), Gillberg c. Suède (IRIS 2011-1/1 et 2012-6/1), Youth Initiative for Human Rights c. Serbie (IRIS 2013-8/1), Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines Wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes c. Autriche (IRIS 2014-2/2) et Roşiianu c. Roumanie (IRIS 2014-8/4)). Hormis ces évolutions en matière de jurisprudence, la Cour évoque également les législations nationales et internationales qui reconnaissent un droit d'accès aux documents publics. Cette situation conduit la Cour à apprécier le droit d’accès à l’information comme un instrument indispensable à l’exercice du droit de recevoir et de communiquer des informations tel que garanti par l'article 10 de la Convention : « de l’avis de la Cour, lorsque l’accès à l’information est déterminant pour l’exercice du droit de recevoir et de communiquer des informations, refuser cet accès peut constituer une ingérence dans l’exercice de ce droit. Le principe selon lequel les droits protégés par la Convention doivent être garantis de manière concrète et effective commande qu’un requérant se trouvant dans une telle situation puisse invoquer la protection de l’article 10 ». La Cour se concentre davantage sur le rôle de la société civile et de la démocratie participative et souligne que l'accès à des documents publics par la presse et les ONG peut contribuer « à la transparence sur la conduite des affaires publiques et sur les questions présentant un intérêt pour la société de manière générale, et permet ainsi la participation de l’ensemble de la collectivité à la gouvernance publique ». Elle tient compte de « l’apport important de la société civile au débat sur les affaires publiques » et estime que « la manière dont les « chiens de garde publics » mènent leurs activités peut avoir une incidence importante sur le bon fonctionnement d’une société démocratique. Il est dans l’intérêt d’une société démocratique de permettre à la presse d’exercer son rôle essentiel de «veilleurs publics » en communiquant des informations sur des sujets d’intérêt public […]  et de donner aux ONG examinant les activités de l’Etat la possibilité de faire de même. Les personnes et les organisations exerçant des fonctions de «veilleurs publics» devant disposer d’informations précises pour accomplir leurs activités, elles ont souvent besoin d’avoir accès à certaines informations pour remplir leur rôle d’information sur les sujets d’intérêt public. Les obstacles dressés pour restreindre l’accès à des informations risquent d’avoir pour effet que ceux qui travaillent dans les médias ou dans des domaines connexes soient moins à même de jouer leur rôle de «veilleurs publics», et leur aptitude à fournir des informations précises et fiables pourrait s’en trouver amoindrie ».

Toutefois, pour pouvoir invoquer l'article 10, il importe que les informations demandées ne soient pas uniquement essentielles à l'exercice du droit à la liberté d'expression : les informations qui font l’objet d’une demande d’accès doivent en effet également satisfaire à un « critère d'intérêt public » pour que cette divulgation soit jugée nécessaire au titre de l'article 10. La Cour estime en outre qu’il importe tout particulièrement que la personne qui demande l'accès aux informations en question ait pour objectif d’en informer le public en sa qualité de « veilleurs publics» et que les informations demandées soient « déjà disponibles ».

Après avoir conclu que le refus d’accorder au MHB l’accès aux informations demandées constituait une ingérence dans les droits du MHB en vertu de l’article 10, la Cour précise en quoi cette situation porte atteinte à l’article 10 de la Convention. Elle estime tout d’abord que les informations demandées par MHB étaient « nécessaires » à l’exercice de son droit à la liberté d’expression. Deuxièmement, la Cour estime qu’il n’y aurait pas eu d’atteinte au droit au respect de la vie privée des avocats commis d’office si la demande du MHB avait été acceptée. De plus, même si les informations demandées par MHB concernaient des données à caractère personnel, elles restaient néanmoins dans le cadre du domaine public. La Cour estime que la législation hongroise pertinente, telle qu’interprétée par les juridictions internes, excluait toute application sérieuse du respect du droit du MHB à la liberté d’expression au titre de l’article 10. La Cour juge par conséquent que, malgré leur pertinence, les arguments avancés par le Gouvernement hongrois ne suffisent pas à démontrer que l’ingérence dénoncée était « nécessaire dans une société démocratique ». Ainsi, la Grande Chambre conclut par 15 voix contre deux à une violation de l'article 10 de la Convention.