Allemagne

[DE] Les requêtes d’examen de la conformité constitutionnelle du traité d’Etat de ZDF aboutissent en grande partie

IRIS 2014-5:1/11

Melanie Zur

Institut du droit européen des médias (EMR), Sarrebruck/Bruxelles

Dans un arrêt du 25 mars 2014, le Bundesverfassungsgericht (Cour fédérale constitutionnelle - BVerfG) établit que les dispositions du Staatsvertrag über das Zweite Deutsche Fernsehen (Traité inter-Länder relatif à la deuxième chaîne de télévision allemande - ZDF-StV) concernant la composition des organes de contrôle contreviennent à plusieurs égards à l'article 5, paragraphe 1, alinéa 2, cas 2 de la Grundgesetz (Loi fondamentale - GG) et, partant, sont anticonstitutionnelles. L'arrêt énonce que le droit fondamental de la liberté de la radiodiffusion (article 5, paragraphe 1, alinéa 2, cas 2 de la GG) requiert un ordre positif garantissant que la diversité des opinions existantes trouve son expression la plus large et la plus complète possible dans la radiodiffusion.

Le BVerfG considère que les exigences à l'égard du législateur en matière de conception institutionnelle des radiodiffuseurs doivent porter, en vertu de la Constitution, sur la garantie du pluralisme. L'organisation de la radiodiffusion de service public doit respecter le principe d'indépendance vis-à-vis de l'Etat, qui concrétise le principe de garantie du pluralisme. La composition des instances collégiales doit être conçue pour regrouper des personnes ayant des opinions et des expériences les plus diverses possible, issues de tous les secteurs de la collectivité. Il n'est pas interdit au législateur d'investir une partie des organes de contrôle par des représentants de l'Etat. La garantie du pluralisme ne signifie pas en soi de confiner une sphère sociale spécifique en opposition à l'Etat. Toutefois, la part des membres de l'Etat et des personnes proches de l'Etat ne doit pas dépasser un tiers du nombre légal de membres de chaque instance.

Selon le BVerfG, il convient de tenir compte du pouvoir d'influence des structures de communication de l'Etat et, en particulier, des structures liées aux partis politiques, tel qu'il s'exprime actuellement dans ce qu'on appelle les cercles d'amis. Quiconque est réputé membre de l'Etat ou proche de l'Etat, au sens de la limitation requise du pourcentage de représentation, doit se déterminer selon une approche fonctionnelle. Le critère déterminant repose sur le pouvoir décisionnel que détient une personne au niveau de la politique de l'Etat. En outre, il convient de respecter la diversité la plus large possible, y compris parmi les membres de l'Etat.

Selon les considérations de la cour, le ZDF-StV ne répond à ces exigences que de façon partielle. La proportion des personnes nommées directement au Conseil de télévision en tant que membres de l'Etat ou proches de l'Etat est de 44 %, conformément à l'article 21 du ZDF-StV, et de près de 43 % pour le Conseil d'administration, conformément à l'article 24 du ZDF-StV. Dans les deux cas, la part des membres de l'Etat dépasse la limite d'un tiers fixée par la Constitution. Cela signifie qu'à eux seuls, les membres de l'Etat siégeant dans les instances de contrôle peuvent former une minorité de blocage dans les décisions qui requièrent une majorité des trois cinquièmes des membres statutaires. Or, cela est contraire au principe d'indépendance de la radiodiffusion vis-à-vis de l'Etat.

Le BVerfG souligne également que les représentants de l'exécutif ne doivent pas avoir d'influence déterminante sur la sélection des membres indépendants de l'Etat. A cet égard, l'article 21, paragraphe 3, en lien avec l'article 6 du ZDF-StV, qui dispose que les membres indépendants de l'Etat devant être nommés en vertu de l'article 21, paragraphe 1 g-q du ZDF-StV le sont sur proposition tripartite des ministres-présidents, n'est donc conforme à la Constitution que sur la base d'une interprétation correspondante. D'une façon générale, les ministres-présidents doivent - selon la pratique actuelle - s'en tenir aux listes proposées par les organisations ou associations habilitées, tout écart ne devant intervenir que pour des motifs juridiques particuliers. En revanche, l'article 21, paragraphe 1r du ZDF StV ne satisfait pas aux exigences relatives à la nomination des membres indépendants de l'Etat. La décision de sélection relève ici directement de l'exécutif de l'Etat. Concernant le Conseil d'administration, le BVerfG dénonce le fait que les membres nommés conformément à l'article 24, paragraphe 1b du ZDF-StV soient élus par un Conseil de télévision qui n'est pas suffisamment indépendant de l'Etat.

Au demeurant, les deux instances ne sont pas dotées d'une règlementation suffisante pour les membres indépendants de l'Etat en cas d'incompatibilité. De même, il manque, au moins pour une partie des membres du Conseil de télévision et du Conseil d'administration, une garantie suffisante d'indépendance.

En outre, le BVerfG considère qu'il manque une disposition législative concernant la réglementation en matière de transparence des travaux des organes de contrôle.

Le BVerfG a donc établi, sur la base de ce qui précède, l'incompatibilité des articles 21 et 24 du ZDF-StV avec la GG. En attendant une nouvelle réglementation, les dispositions actuelles doivent rester applicables. Les Länder sont toutefois tenus d'adopter une nouvelle législation conforme à la Constitution au plus tard le 30 juin 2015.