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IRIS 2012-10:1/6

Autriche

KommAustria critique l’absence de programmes généralistes diversifiés sur les chaînes de télévision de l’ORF

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Peter Matzneller

Institut du droit européen des médias (EMR), Sarrebruck/Bruxelles

Le 4 octobre 2012, l’autorité autrichienne des communications (KommAustria) a donné suite à une plainte déposée par le Verband Österreichischer Privatsender (association des radiodiffuseurs privés autrichiens) et établi que l'Österreichische Rundfunk (radiodiffuseur public autrichien - ORF) avait manqué à sa mission de service public sur une période totale d’un an et demi. KommAustria a ordonné l’examen des plaintes sur les deux chaînes principales, ORF1 et ORF 2.

Sur la base de leurs propres évaluations des programmes, les plaignants ont fait valoir qu’au cours de la période litigieuse, l'ORF, contrairement à l’article 4, paragraphe 2 de la loi sur l'ORF, n’avait proposé aucun programme généraliste regroupant dans des proportions équitables l'information, la culture, le divertissement et le sport. Du fait d’un large excès d'émissions de divertissement, l’ORF n’a pas non plus diffusé de programmes généralistes, conformément à l’article 3, paragraphe 1, ligne 2, en lien avec l’article 4, paragraphe 2 de la loi sur l’ORF. Enfin, l'ORF n'a pas respecté, dans ses programmes télévisés, le caractère distinctif de la radiodiffusion de service public en termes de contenus et de présentation. Dans sa réponse, l'ORF a fait référence en premier lieu à la période incriminée, qu’elle considère comme non édifiante, ainsi qu’à ses diverses chaînes thématiques et aux catégories spécifiques supplémentaires qu’elle propose (sciences/éducation /auto-assistance et famille) et que les plaignants n'ont pas pris en compte dans leur analyse. En outre, elle affirme que pour évaluer le caractère « raisonnablement proportionné », on ne saurait comptabiliser de façon purement mathématique les différentes catégories prises individuellement sans les inscrire dans un contexte intégrant la « multiplicité des intérêts ».

Après une vaste consultation de plusieurs experts, KommAustria a rejeté le troisième volet de la plainte, mais a toutefois rejoint les observations du plaignant.

KommAustria estime tout d'abord que pour le calcul du rapport des différentes catégories entre elles, l'ORF ne pourrait intégrer aux deux chaînes principales ORF 1 et ORF 2, que la chaîne thématique ORF SPORT+ qui n’a été diffusée que sur le mode mobile durant la période concernée, et ultérieurement sur des plages horaires limitées. Les autres chaînes thématiques proposent soit des programmes commerciaux (TW1), soit des programmes qui n’étaient pas diffusés durant la période en cause (ORF III et ORF SPORT+ au format actuel de 24 heures). Par ailleurs, KommAustria considère que seul un programme sur les neuf programmes de décrochages régionaux diffusés sur ORF 2 ne peut être prise en compte. Concernant la question du nombre de catégories, KommAustria se réfère aux termes de l’article 4, paragraphe 2 de la loi sur l'ORF, qui mentionne exclusivement les catégories information, culture, sport et divertissement. Si le législateur avait voulu laisser ouverte la possibilité de créer des catégories supplémentaires, il l’aurait exprimé dans la formulation, par exemple à l’aide du terme « notamment ». Dans un programme télévisé, l'« émission » est la plus petite unité pertinente pour l'affectation à l'une ou l’autre de ces catégories et elle doit être classée de façon globale. KommAustria a donc rejeté le mode d’attribution préconisé par l'ORF sur la base des reportages individuels contenus dans une émission.

KommAustria précise que pour délimiter clairement le sport et les formats de type information et divertissement, il convient de s’appuyer sur concept strict de la culture recouvrant essentiellement la peinture, l'art, la musique, le théâtre, l'opéra, la littérature, la philosophie et les formes d’expression artistiques modernes telles que le cinéma et la photographie. Une compréhension élargie de la culture finirait par englober toutes les réalisations et créations humaines, ce qui conduirait à considérer l’ensemble des programmes télévisés comme relevant de la culture.

Enfin, KommAustria établit que la loi sur l'ORF ne donne aucune norme permettant de déterminer les pourcentages spécifiques à prendre en compte pour apprécier le caractère « raisonnablement proportionné » des catégories. L’établissement de pourcentages fixes s’avère problématique du point de vue de la marge de manœuvre dont bénéficie la partie défenderesse en sa qualité de radiodiffuseur public en vertu de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme. Néanmoins, il est permis de déterminer un cadre au sein duquel se situe la proportion raisonnable. On peut retenir le principe d’une division de base en quatre catégories égales. Toutefois, en vertu de sa marge de manœuvre garanti par la Constitution, l’ORF est libre de se livrer au renforcement ou à l’allègement des différentes catégories. Cette liberté touche à ses limites dès lors que le caractère « raisonnablement proportionné » de la répartition des catégories n’est plus assuré. C'est notamment le cas lorsqu’une catégorie représente plus de 50 % ou moins de 10 % de l'ensemble du programme. Or, l'évaluation du programme a révélé un dépassement significatif de ces limites, de sorte que sur la période concernée, l'ORF n’a pas respecté le caractère « raisonnablement proportionné » de la répartition des quatre catégories et, de ce fait, n’a pas proposé de programme généraliste diversifié.

Sur la question de l'offre de programmes des deux chaînes, KommAustria considère qu’il n’est pas nécessaire que les quatre catégories soient représentées dans les programmes. Trois catégories sont suffisantes, dans la mesure où chacune d'entre elles représente plus de 10 % et qu’aucune n’occupe plus des deux tiers de l'ensemble des programmes. Toutefois, chacune des quatre catégories doit être représentée à raison d’au moins 10 % soit sur ORF 1, soit sur ORF 2.

L'ORF n’a pas respecté cette exigence sur ORF 1, puisque la catégorie sport a dépassé la barre des deux tiers, et que, d'autre part, ni l'information, ni la culture n’atteignaient 10 %. Par ailleurs, sur ORF 2, la culture et le sport sont restés sous le seuil minimum requis. Ainsi, considérant que la catégorie culture n’a dépassé le seuil de 10 % ni sur ORF 1, ni sur ORF 2, elle n’était un élément constituant dans aucun des programmes des deux chaînes généralistes.

références
Bescheid der KommAustria vom 4. Oktober 2012 (GZ: 12.005/12-023) DE
 http://merlin.obs.coe.int/redirect.php?id=16148
 
  Décision de KommAustria du 4 octobre 2012 (affaire 12.005/12-023)