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IRIS 2010-6:1/43

Etats-Unis

La cour d’appel invalide la compétence de la FCC en matière d’Internet

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Christopher G. Dorman

Phillips Lytle LLP & Centre des médias, Faculté de droit de l’Université de New York

La cour d’appel itinérante du district de Columbia a estimé que dans l’affaire Comcast Corporation c. Federal Communications Commission (Commission fédérale des communications - FCC) (D.C. cir., du 6 avril 2010) la FCC n’était pas juridiquement compétente pour se prononcer sur les pratiques d’un fournisseur d’accès à Internet (FAI) en matière de gestion de son réseau. De nombreux observateurs assimilent cette décision à un recul concernant le principe de la « neutralité du Net », c’est-à-dire la garantie du libre accès des utilisateurs aux contenus Internet sans aucune ingérence de la part des FAI. D’autres estiment qu’il s’agit là de la fin du Plan national pour le haut débit élaboré par la FCC et présenté le 16 mars 2010. Malgré le caractère hautement politique de cette question, la décision rendue par la cour reposait essentiellement sur l’absence de fondement légal suffisant pour permettre à la FCC de connaître des questions ayant trait à Internet.

L’affaire démarre au moment où les abonnés au service Internet haut débit de la société Comcast ont découvert que leur connexion à un réseau d’échange de fichiers (peer-to-peer) en particulier était ralentie et suite à cela, ont saisi la FCC d’un recours. Les abonnés affirmaient que Comcast enfreignait les lignes directrices de la Commission selon lesquelles « les consommateurs sont autorisés à accéder à tout contenu licite de leur choix sur Internet […] [et] à utiliser les applications et services de leur choix ». Comcast justifiait la nécessité de cette action pour pouvoir gérer la capacité de son réseau, dans la mesure où l’échange de fichiers en réseau absorbait une part considérable de la bande passante.

La FCC a admis que la mesure prise par Comcast était contraire à ses lignes directrices et a indiqué que Comcast disposait d’autres options pour assurer la gestion du débit sur son réseau. Puisque Comcast a d’ores et déjà consenti à prendre d’autres mesures pour assurer la gestion de son réseau, la FCC lui a ordonné (par « ordonnance ») de révéler en quoi consistera sa nouvelle démarche, tout en l’avertissant qu’elle prononcerait une injonction à son encontre si elle ne respectait pas ses engagements.

Comcast a contesté cette ordonnance en soutenant que la FCC avait (i) omis de justifier en quoi la gestion du réseau d’un FAI relevait de sa compétence, (ii) contourné les obligations décisionnelles de la loi relative à la procédure administrative (ci-après « la loi ») et porté atteinte au principe du respect de la légalité et, enfin, (iii) motivé de manière arbitraire et fantasque son ordonnance. Le premier de ces points était déterminant pour l’argumentation de Comcast.

Tout en reconnaissant qu’elle ne dispose pas expressément d’une compétence pour réglementer ce type d’activités, la FCC a affirmé que cette prérogative découlait du Titre I de la loi, qui prévoit à l’article 154(i) que « la [FCC] peut accomplir tout acte, prendre toute disposition et rendre toute ordonnance qui ne soit pas contraire à la loi, si cela s’avère nécessaire dans l’exercice de ses fonctions ». Cette disposition se rapporte à « la compétente accessoire raisonnable » de régulation de la Commission, comme le précise la jurisprudence de la Cour suprême des Etats-Unis dans les arrêts Etats-Unis c. Southwestern Cable Co., 392 U.S. 157 (1968), Etats-Unis c. Midwest Video Corp., 406 U.S. 649 (1972) et FCC c. Midwest Video Corp., 440 U.S. 689 (1979), qui concernent la reconnaissance de la compétence de la FCC en matière de télévision par câble, à une époque où ce média faisait son apparition.

En se référant à son propre arrêt rendu dans l’affaire Am. Library Ass’n c. FCC., 406 F.3d 689 (D.C. Cir. 2005) dans lequel elle résumait ses décisions de ces affaires, la cour d’appel a déclaré que la FCC pouvait exercer une compétence accessoire sous réserve que (1) la question sur laquelle elle se prononce relève de la compétence générale que lui confère le Titre I de la loi et que (2) son action de régulation soit raisonnablement accessoire par rapport à l’exercice effectif de la mission que lui assigne son mandat.

La cour d’appel a cependant conclu que la FCC n’avait pas satisfait à ce dernier critère. En analysant une série d’affaires portant sur la « compétence accessoire », la cour d’appel a estimé que le fondement légal de cette compétence devait être prévu par la loi relative aux communications, comme c’est le cas pour la compétence de la Commission en matière de radiodiffusion dans les états du Sud-Ouest des Etats-Unis. Or, en l’espèce, la Commission s’était uniquement fondée sur les directives générales du Congrès. Les déclarations de principe peuvent certes « apporter des éclaircissements » sur la compétence des instances administratives, mais leurs véritables prérogatives doivent au final découler d’une loi. Si l’on omet de se référer aux dispositions de fond de la loi relative aux communications, la compétence accessoire de la FCC serait alors illimitée.

La FCC affirmait également qu’en vertu d’autres dispositions de la loi, y compris de certaines parties du Titre II, Comcast relevait de sa compétence accessoire mais la cour d’appel a réfuté l’analyse faite par la FCC des dispositions en question.

La cour d’appel a conclu que « bien que le Congrès ait attribué une compétence étendue et adaptable à la FCC afin qu’elle reste en phase avec l’évolution rapide des technologies des communications - Internet n’étant rien d’autre qu’une de ces technologies, même si elle représente sans doute la plus importante innovation en matière de télécommunications de notre génération - l’attribution d’une grande marge de manœuvre dans l’exercice de pouvoirs délégués n’équivaut pas à une liberté totale en matière de régulation d’activités qui ne relèvent pas, en vertu de la loi, de la compétence de la FCC ».

La FCC peut encore se mettre en quête d’autres fondements légaux, comme la compétence que lui reconnaît de longue date le Titre II de la loi pour les entreprises de télécommunications classiques ou inciter l’administration Obama à mettre en place une législation qui lui donnerait la compétence nécessaire pour se prononcer sur les questions relatives à Internet. Mais compte tenu de la situation actuelle à Washington, l’adoption de ce texte de loi exigera vraisemblablement de mener un long et pénible combat.

références
Comcast Corporation v. Federal Communications Commission (D.C. Cir., 6 April 2010) EN
 http://merlin.obs.coe.int/redirect.php?id=12427
 
  Comcast Corporation c. Federal Communications Commission (D.C. Cir., 6 avril 2010)