IRIS 2006-8:5/5

Commission européenne

Lettre de mise en demeure adressée à l'Italie au sujet des règles relatives aux communications électroniques

Amedeo Arena & Roberto Mastroianni

Université de Naples

Le 19 juillet 2006, la Commission européenne a adressé une lettre de mise en demeure au sujet de la violation supposée, par l’Italie, des règles communautaires relatives aux communications électroniques édictées par les Directives 2002/21/CE (la Directive “cadre”), 2002/20/CE (la Directive “autorisation”) et 2002/77/CE (la Directive “concurrence”). La décision prise par la Commission d’engager une procédure en manquement fait suite à une plainte déposée par une association italienne de consommateurs ( Altroconsumo ) à propos du cadre réglementaire italien régissant le passage de la radiodiffusion analogique au mode numérique, établi par la loi n° 112/2004 (loi “Gasparri”- voir IRIS 2004-6:12), insérée a posteriori dans le décret-loi n° 117/2005 (le “texte unique” en matière de radiodiffusion - voir IRIS 2005-9:14). Selon la Commission, la législation italienne n’est pas conforme au droit communautaire, dans la mesure où elle restreint exagérément la fourniture des services de radiodiffusion et consent des avantages injustifiés aux opérateurs analogiques déjà existants. Le raisonnement de la Commission s’articule en trois points : la législation italienne en matière de radiodiffusion n'aurait pas été mise en conformité avec le régime d’autorisation générale prévu par la Directive “autorisation” ; aurait méconnu les dispositions régissant la gestion des fréquences fixées par la Directive “cadre” et la Directive “autorisation” ; aurait enfreint les dispositions relatives au consentement de droits spéciaux prévues par la Directive “concurrence”.

S’agissant du premier point, l’article 3(2) de la Directive “autorisation” impose que la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques fasse uniquement l'objet d'une autorisation générale et que les droits qui en découlent soient exercés même en l’absence d’une décision de l’autorité réglementaire nationale compétente. Nonobstant cette exigence, les articles 23(5) et 25(12) de la loi “Gasparri” font obligation aux opérateurs d’obtenir, jusqu’à l’abandon de l’analogique fixé au 31 décembre 2008, en plus de l’autorisation générale prévue par l’article 15(1) du “texte unique”, une licence individuelle de radiodiffusion dont l’octroi sera limité aux entreprises exerçant déjà des activités de radiodiffusion et dont la couverture n’excède pas 50 % de la population. La Commission en a tiré la conclusion que la législation italienne enfreignait l’article 3(2) de la Directive “autorisation”, dans la mesure où elle exigeait des radiodiffuseurs postulants l’obtention d’une licence individuelle au lieu d’une autorisation générale et interdisait l’accès de nouveaux opérateurs sur le marché de la radiodiffusion numérique.

En ce qui concerne la gestion des fréquences au regard du droit italien, la Commission a estimé que l’article 27(3) du “texte unique” et l’article 23(3) de la loi “Gasparri” portaient atteinte au principe de non-discrimination énoncé par l’article 9(1) de la Directive “cadre” et les articles 5(2) et 7(3) de la Directive “autorisation”, dans la mesure où ces dispositions ont pour effet de prévenir l’acquisition et l’utilisation, par les entreprises qui n’exercent pas déjà une activité de radiodiffusion, de fréquences nécessaires à la mise en place de réseaux de radiodiffusion numérique. Par voie de conséquence, alors que les opérateurs de radiodiffusion existants (RAI, Mediaset et TelecomItalia/LA7 ) ont acquis un nombre de fréquences supérieur à ce qu'exigeait le remplacement de leurs programmes analogiques par des programmes numériques, les nouveaux venus se voient en pratique empêchés de faire leur entrée sur ce marché. La Commission a ensuite examiné si les dispositions italiennes, qui semblent conçues pour faciliter la diffusion simultanée en mode analogique et numérique par les opérateurs analogiques actuels, pouvaient objectivement se justifier eu égard au passage à la radiodiffusion numérique. Bien que cet effort puisse poursuivre un but légitime, l’opinion de la Commission est que les mesures italiennes imposent des restrictions inutiles et disproportionnées, dans la mesure où, d’une part, elles ne limitent pas le nombre de fréquences susceptibles d’être acquises par les radiodiffuseurs actuels aux fréquences strictement nécessaires au remplacement de leurs programmes analogiques par des programmes numériques et, d’autre part, n’obligent pas les opérateurs analogiques à restituer les fréquences consacrées actuellement à la radiodiffusion analogique et qui seront libérées après l’abandon de cette dernière.

Enfin, la Commission a considéré que, contrairement aux articles 2 et 4 de la Directive “concurrence”, qui imposent aux Etats membres de ne pas consentir ni maintenir de droits spéciaux au profit des réseaux de communications électroniques, plusieurs dispositions du droit italien accordaient des droits spéciaux, offrant ainsi un avantage concurrentiel aux radiodiffuseurs analogiques existants. De fait, l’article 25 (11) de la loi “Gasparri” autorise, jusqu’au jour de l’abandon de l'analogique, les opérateurs déjà en place à poursuivre leur radiodiffusion analogique terrestre, même s’ils ne détiennent pas la licence analogique nécessaire (c’est le cas, par exemple, de Rete 4 ), et ce au détriment de ceux (notamment Europa 7 ) qui ont obtenu cette licence mais que le manque de fréquences empêche en pratique d’exercer leur activité de radiodiffusion. Par ailleurs, l’article 2-bis(1) de la loi n° 66/2001, l’article 23(1) de la loi “Gasparri” et l’article 25(1) du “texte unique” autorisent uniquement les opérateurs qui exercent déjà une activité de radiodiffusion analogique à procéder à des expérimentations sur les transmissions numériques, leur conférant ainsi un avantage concurrentiel indéniable sur le nouveau marché numérique, au détriment des opérateurs qui ne sont pas actuellement présents dans le secteur de la radiodiffusion analogique. L’article 23(5) de la loi “Gasparri” et l’article 25(1) du “texte unique” creusent encore l’écart entre les opérateurs analogiques existants et les nouveaux arrivants, dans la mesure où seuls les premiers peuvent déposer une demande d’octroi des licences, respectivement, d’opérateur de réseau numérique et de radiodiffusion terrestre numérique.

En outre, en vertu de l’article 23(3) de la loi Gasparri, seuls les opérateurs qui transmettent déjà en mode analogique sont habilités à engager des négociations commerciales en matière de fréquences et d’installations de radiodiffusion dans le but de constituer des réseaux numériques ; les opérateurs existants sont également autorisés à convertir l’ensemble de leurs réseaux analogiques en réseaux numériques et à obtenir des licences pour chacun d’eux, y compris pour ceux auxquels une licence analogique n’a pas été octroyée. La Commission a ensuite examiné si ces dispositions se justifiaient au regard des objectifs d’intérêt général fixés par l’article 4(1) de la Directive “concurrence” ; bien qu’un passage en douceur du mode analogique à la radiodiffusion numérique puisse être considéré comme un objectif d’intérêt général, la Commission a convenu que les mesures italiennes sortaient du cadre de l’article 4(1), dans la mesure où elles ne prévoyaient pas que, après l’abandon de l’analogique, les radiodiffuseurs ayant obtenu des licences d’opérateurs de réseaux numériques seraient tenus de restituer les fréquences consacrées à la radiodiffusion analogique, ce qui prive leurs concurrents du dividende numérique découlant de la capacité accrue des réseaux numériques.

L’Italie dispose à présent de deux mois pour présenter ses observations au sujet des préoccupations exprimées par la Commission, qui pourra alors décider de rendre un avis motivé au titre de l’article 226 du Traité CE. Cependant, le ministre des Communications, Paolo Gentiloni, a publiquement approuvé le point de vue de la Commission et a déclaré que le Gouvernement italien récemment nommé travaillait déjà à apporter certaines modifications à la législation relative à la radiodiffusion en vigueur, en vue de la mettre en conformité avec le droit communautaire.